Ley penal, terrorismo y Estado de derecho

Ley penal, terrorismo y Estado de derecho
Carlos Rivera Paz*


El desarrollo del fenómeno subversivo y la violencia política que asoló al país durante dos décadas mostraron, en diferentes dimensiones, las graves limitaciones y contradicciones del Estado peruano. Una de esas dimensiones fue, sin duda, la utilización e instrumentalización de la ley penal como elemento clave, y muchas veces único, de la estrategia contrasubversiva.
Los antecedentes
En el Perú, la legislación antiterrorista ha sido uno de los cuerpos normativos más trajinados de los últimos tiempos. Hasta la fecha, las normas promulgadas desde el Decreto Legislativo 46 de 1981 (primera ley antiterrorista) superan las cuarenta y comprenden los gobiernos de Belaunde, García y Fujimori. La mayoría de ellas promulgadas durante el régimen fujimorista, esta considerable cantidad de normas solo significa un incoherente manejo de la política contrasubversiva y una sistemática presentación de la ley penal como instrumento salvador frente al terrorismo. Esto resulta particularmente importante si tenemos en cuenta la naturaleza democrática de los dos primeros gobiernos y abiertamente autoritaria del tercero.
En general, podemos decir que las normas promulgadas comprenden normas penales, procesales, de ejecución y de derecho penal premial. Casi todas han sido promulgadas como normas especiales, fuera del Código Penal y del Código de Procedimientos Penales. De hecho, como ya hemos señalado, la primera norma para combatir el terrorismo fue el Decreto Legislativo 46 (marzo de 1981), que contenía esencialmente normas penales que tipificaban y sancionaban por vez primera el delito de terrorismo. El mismo decreto tipificó los delitos de pertenencia a una organización terrorista, actos de colaboración con el terrorismo, instigación y apología al terrorismo, entre otros.
Este decreto marcaría una de las características más determinantes para la tipificación del delito de terrorismo de los siguientes años. Nos referimos a la falta de una definición clara, precisa y concreta sobre qué acto puede ser considerado como terrorismo. Frente a esta falta de precisión, el legislador siempre terminó optando por la configuración de tipos penales abiertos, en los que es muy fácil comprender cualquier hecho o cualquier acto contra las personas o contra la propiedad y definirlos como terrorismo.
El mencionado decreto establecía lo siguiente al definir al terrorista: «el que con propósito de provocar o mantener un estado de zozobra, alarma o terror en la población o un sector de ella, cometiere actos que pudieren crear peligro para la vida, la salud o el patrimonio de las personas o encaminados a la destrucción o deterioro de edificios públicos o privados, vías y medios de comunicación o transporte o de conducción de fluidos o fuerzas motrices u otras análogas, valiéndose de medios capaces de provocar grandes estragos o de ocasionar grave perturbación de la tranquilidad pública o de afectar las relaciones internacionales o la seguridad del Estado, será reprimido con penitenciaría no menor de diez años ni mayor de veinte años».
Si bien en marzo de 1987 la Ley 24651 derogó este decreto e incorporó el delito de terrorismo en el Código Penal, esta característica de tipo penal abierto se mantuvo sustancialmente en las siguientes normas que tipificaron y sancionaron dicho delito.
Las normas procesales
Ese mismo año se establecieron, por Ley 24700, las primeras normas procesales especiales para la investigación y el juzgamiento del delito de terrorismo. Cabe indicar que desde 1981, en que se creó el delito de terrorismo, la investigación y el juzgamiento de las personas comprendidas en tales delitos se desarrollaban sobre la base de las reglas generales y comunes del Código de Procedimientos Penales, que aplicaba a todos los delitos. Esta nueva norma de procedimientos, a pesar de la crítica situación que vivía el país ya en 1987, logró desarrollar elementales principios de un Estado de derecho para la administración de justicia, como la conducción de la investigación por el Ministerio Público, la subordinación de la Policía al Ministerio Público, el reconocimiento de la participación de la defensa, la creación de jueces especiales, entre otros.
El Código Penal
El nuevo Código Penal, promulgado en abril de 1991, incorporó el delito de terrorismo y otras figuras de este delito como la asociación ilícita terrorista y los actos de colaboración. Si bien la tipificación de las diversas figuras delictivas comprendidas en el capítulo que regulaba el delito de terrorismo se mantuvo dentro de la corriente garantista que orientó su promulgación, ello no terminó de superar la presencia de tipos penales abiertos, en especial en lo que se refiere a la figura básica del delito de terrorismo.
Hasta ese momento la normatividad antiterrorista, aun cuando se trataba de una legislación especial, se había desarrollado —ciertamente con tensiones— dentro de los parámetros de un Estado de derecho. Eso cambió radicalmente tras el golpe de Estado liderado por Alberto Fujimori en abril de 1992.
La legislación penal de emergencia
Efectivamente, a inicios de mayo de 1992 el régimen fujimorista promulgó el Decreto Ley 25475, que desde entonces sería reconocido como la nueva ley antiterrorista. Esta ley, a diferencia de las anteriores en el tema, no solo comprendía normas penales sino también normas procesales, normas de organización judicial y normas penitenciarias. En materia penal no solo se tipificó la figura básica del terrorismo, sino también el denominado terrorismo agravado, los actos de colaboración, la asociación ilícita, la instigación y la apología del terrorismo. Además, el decreto volvió a instalar en nuestra legislación la institución penal de la reincidencia, que había sido proscrita por el Código Penal de 1991.
Existe una característica común en la tipificación de las figuras delictivas del Decreto Ley 25475: son tipos penales esencialmente abiertos. La legislación del nuevo régimen se empeñó especialmente en romper las reglas de la precisión y claridad de los tipos penales, con la evidente finalidad de comprender en cada uno de ellos la mayor cantidad de hechos o actos humanos pasibles de ser perseguidos penalmente. Así, tenemos que el artículo 2 del decreto establece que [comete delito de terrorismo] «el que provoca, crea o mantiene un estado de zozobra, alarma o terror en la población o en un sector de ella, realiza actos contra la vida, el cuerpo, la salud, la libertad y seguridad personales o contra el patrimonio o la seguridad de los edificios públicos, vías o medios de comunicación o de transporte de cualquier índole, torres de energía o transmisión, instalaciones motrices o cualquier otro bien o servicio, empleando armamentos, materias o artefactos explosivos o cualquier otro medio capaz de causar estragos o grave perturbación de la tranquilidad pública o afectar las relaciones internacionales o la seguridad de la sociedad y del Estado, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de veinte años». Como se puede observar, cualquier acto o hecho puede ser considerado delito de terrorismo.
Pero no solo debemos referirnos a la existencia de tipos penales abiertos, sino también a la ruptura del principio de legalidad, que siendo un límite impuesto por el propio Estado de derecho para el ejercicio de su potestad punitiva no se cumplió.
Cabe destacar que el Decreto Ley 25475 no solo estableció penas elevadas de veinte y treinta años como mínimos para varios delitos, sino que también reinstaló la cadena perpetua para los delitos más graves.
En lo que respecta a los procesos, el mencionado decreto también transformó radicalmente la situación anterior al golpe de Estado, ya que decidió otorgar un poder sin control a la Policía durante la etapa de la investigación preliminar. La norma señala textualmente que la Policía investiga estos delitos «disponiendo que su personal intervenga sin ninguna restricción que estuviera prevista en sus reglamentos institucionales». Por otro lado, concedió a las Fuerzas Armadas facultades para detener a personas presuntamente vinculadas con actos de naturaleza terrorista. La norma también dispuso que, en la etapa de la investigación preliminar, la Policía tenía la atribución de incomunicar al detenido hasta por diez días. Esto fue interpretado por la Policía como una restricción a la posibilidad de que el detenido se entreviste con su abogado defensor.
Otra limitación al derecho a la defensa consagrado por esta norma fue que el abogado defensor solo podía entrevistarse con su patrocinado después de que este era interrogado.
En cuanto a la organización judicial, el Decreto Ley 25475 estableció la creación de tribunales especiales o tribunales sin rostro, porque la identidad de los magistrados era secreta. Para tal efecto, al interior de diversos establecimientos penitenciarios se construyeron ambientes especiales para el juzgamiento de personas acusadas por el delito de terrorismo que impedían observar el rostro de los magistrados a cargo del caso. Y en materia procesal consagró no solo los procesos judiciales sumarios, en especial en la etapa del juicio oral, sino también la eliminación de diversos medios de defensa técnica de los procesados. Finalmente, la norma prohibió los beneficios penitenciarios para los casos de delito de terrorismo.
De esta manera, la nueva norma terminó configurando un proceso penal en el cual el procesado o encausado estaba completamente desprotegido y sin posibilidad de ejercitar efectiva y ciertamente ningún derecho fundamental. Con razón, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló que esta legislación antiterrorista era, per se, violatoria de los derechos humanos.
Pero el régimen fujimorista avanzó más allá, ya que meses después de la publicación de la citada ley promulgó el Decreto Ley 25659, que tipificó el delito de traición a la patria y entregó a las Fuerzas Armadas su juzgamiento y sanción. El nuevo decreto definía como traición a la patria algunas de las más graves figuras del delito de terrorismo, como la utilización de «coches bomba» u otros explosivos, la pertenencia al grupo dirigencial, entre otras. Como podemos observar, la norma simplemente recalificó como traición a la patria figuras delictivas que ya estaban tipificadas y sancionas como delito de terrorismo. Esto significó una violación del principio de legalidad del Estado de derecho y del juez natural, al entregar a los tribunales castrenses el juzgamiento de este delito.
Otras tres normas que importa destacar son los decretos leyes 25499, 25564 y 25728, que establecieron los procedimientos de colaboración eficaz (comúnmente denominadas normas de arrepentimiento), facultaron al Poder Judicial para el juzgamiento de menores de edad y dieron la atribución a los jueces de condenar personas en ausencia, respectivamente.
Es indudable que este conjunto de normas antiterroristas configuró un nuevo modelo de legalidad para enfrentar estos delitos, caracterizado por el desconocimiento y la restricción sustancial de los derechos fundamentales de los procesados o de las personas sometidas a investigación. Este modelo mutó hasta convertirse en un derecho penal del reo, dejando de ser un derecho penal del delito.
Si bien algunas disposiciones de esta frondosa —–y peligrosa— legislación antiterrorista fueron modificadas o derogadas, como la condena en ausencia, su implementación y aplicación rápidamente se consolidó como una fuente de violación sistemática de derechos fundamentales, en particular los derechos a la libertad individual, al debido proceso y a la defensa. La evidencia más dramática de esto fue la existencia de miles de inocentes encarcelados, investigados, procesados y muchos condenados como si fuesen terroristas.
Leyes inconstitucionales
Esta legislación, simbolizada en los llamados jueces sin rostro, estuvo vigente hasta inicios de enero de 2003. Por esos días, el Tribunal Constitucional dictó sentencia en una demanda de inconstitucionalidad, declarando que los aspectos fundamentales de esta legislación se oponían a la Constitución y, por lo tanto, resultaba imprescindible su modificación. Respecto al tipo penal del delito de terrorismo, aunque la sentencia del Tribunal Constitucional no declara que la tipificación establecida en mayo de 1992 es inconstitucional, señala que para que esta tipificación esté plenamente cubierta de constitucionalidad debe ser interpretada en un determinado sentido, estrechamente relacionado con la necesidad de vincular el delito de terrorismo a una intencionalidad especialmente trascendente.
Como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional, el gobierno del presidente Toledo promulgó varios decretos legislativos modificando la legislación antiterrorista de 1992, entre los que destacó la modificatoria de la aplicación de la cadena perpetua que establece que esta pena debe ser revisada cuando hayan transcurrido 35 años.
Así mismo, al haberse declarado inconstitucional parte sustancial de la legislación antiterrorista, uno de los decretos legislativos dispuso la revisión de los procesos judiciales llevados adelante en el fuero militar y otro ordenó la revisión de las sentencias de los tribunales sin rostro.
Estas normas no solo adecuaron nuestra legislación antiterrorista a los estándares internacionales en materia de derechos humanos, sino que además fueron el punto de partida para iniciar un proceso de revisión de varias centenas de causas judiciales sentenciadas irregularmente por jueces sin rostro de la justicia militar y del Poder Judicial. Este proceso sin precedentes en la región ha estado a cargo de la Sala Penal Nacional.
La Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) señala en su Informe Final que la legislación antiterrorista ha generado una cultura de la emergencia y una práctica de la excepción como regla, que han originado a su vez una involución de nuestro ordenamiento punitivo reeditando viejos esquemas propios de la tradición penal premoderna. Es la primacía de la razón de Estado sobre la seguridad jurídica como criterio informador del derecho y del proceso penal lo que ha terminado imperando, afirma.

(*) Coordinador del Area Legal del Instituto de Defensa Legal – IDL.


desco / Revista Quehacer Nro. 167 / Jul. – Ago. 2007